榆林市能源产业优化发展的研究
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［内容提要］ 本文首先从榆林市能源化工基地建设的现状出发，分析了榆林市能源发展的基本概况及其地位和作用。其次，从发展方式、制度安排方面论述了榆林能源可持续发展的制约因素。最后提出了榆林市能源产业优化发展的几点政策建议：调整水资源的管理体制，化解水资源短缺制约能源产业发展的瓶颈问题；加大科技产业化的基础设施建设，推行清洁生产；保持适度的开发规模，实现能源资源的人性化利用。
关键词：基地建设 制约因素 优化发展 政策建议
一、当前榆林市能源化工基地建设的现状
榆林在上世纪80年代发现了储量巨大的煤炭、石油、天然气等资源，从一个贫困地区转变为一个资源丰富的资源型城市。近十年来，榆林的GDP迅速增长，经济面貌发生了根本变化，社会、文化等领域也显示出明显进步。但榆林仍然是一个“经济发展较快的落后地区”，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，产业结构不合理，科技创新能力不强，发展方式粗放，推动转型升级任重道远，市场主体活力仍显不足，投资拉动增长难度增加，资源环境约束日益趋紧。
（一）榆林三大能源资源的基本概况。
榆林市位于陕西省最北部，地处陕甘宁蒙晋五省（区）接壤地带。全市辖1区11县222个乡镇，总面积43578平方公里，是陕西省面积最大的一个市。榆林物华天宝，是煤、气、油等8大类48种矿产富集地，经过勘探发现，榆林平均每平方公里的地下蕴藏着622万吨煤、1.4万吨石油、1亿立方米天然气，矿产潜在价值超过46万亿元人民币，约占陕西省的95%，占全国的1/3，被誉为中国的“科威特”。有世界七大煤田之一的神府煤田，有我国陆上探明的最大整装气田。自上世纪80年代，我国开始在榆林进行大规模煤炭资源勘探，至今共探明煤炭资源储量1500亿吨，预测储量2800亿吨。全市有54%的地下含煤，约占全国储量的五分之一。侏罗纪煤田是我市的主力煤田，探明储量1388亿吨，占全市已探明煤炭总量95.7%，埋藏浅，易开采，单层最大厚度12.5米，属特低灰（7-9%）、特低硫（小于1%）、特低磷（0.006-0.35%）、中高发热量（28.470-34.330mj/kg）的长烟煤、不粘煤和弱粘煤，是国内最优质环保动力煤和化工用煤。煤田主要分布在榆阳、神木、府谷、靖边、定边、横山六县区。石炭一二叠纪煤田是稀缺的焦煤和肥气煤，探明储量54.74亿吨，单层厚度15.47米，煤田主要分布在吴堡和府谷两县。目前，煤炭开采及煤化工主要集中在榆阳、神木、府谷、横山四县（区）境内。石油的探明储量3亿吨，预测储量10亿吨，含油面积2300平方公里，储量占陕西省总量的43.4%，是陕甘宁油田的核心组成部分，主要分布在定边、靖边、横山和子洲四县。石油资源的开采主要由中石油长庆油田分公司、中石化华北分公司陕北采油厂和延长石油集团等3家中省企业控制，榆林市地方企业没有涉及。天然气的探明储量7474亿立方米，预测储量为6万亿立方米，是迄今我国陆上探明的最大整装气田，气田储量丰度0.66亿立方米/平方公里，属干气，甲烷含量96%，乙烷含量13%，有机硫极微，在燃烧中不产生灰渣。主要分布在靖边、横山、榆阳、子洲、米脂、绥德、定边、神木等县区。榆林市境内从事天然气开发的企业有中石油、中石化和延长石油集团下属的多个单位。天然气主要通过靖西、长宁、长呼、陕京、陕京二线等输送到西安、宁夏、内蒙、北京、上海等地，也曾经作为西气东输的先前气源向上海等地输送过天然气。
2013年，榆林市生产煤炭3.39亿吨，实现工业总产值1337亿元，占全市工业总产值的41%。生产原油1230万吨、天然气150亿立方米、发电量476亿度、兰炭2237万吨、精甲醇158万吨，实现规模以上工业增加值1901亿元，完成100个重点项目投资609.9亿元，小纪汗煤矿等22个项目建成或基本建成。
（二）榆林能源产业发展的地位和作用。
榆林是正在建设的国家能源化工基地，建设好这个基地不仅关乎榆林的可持续发展，更关系着榆林这个中国二十一世纪能源发展的“加油站”能否持久有效地发挥作用。榆林能源资源的开发建设已有近三十年的历史。煤炭、天燃气、石油组合配置良好，开发潜力巨大，是西气东输、西电东送、西煤东运的重要源头。榆林正在成为西部地区生产要素流向最集中、发展最快、最具活力的地区之一，已成为拉动陕西经济发展的火车头，成为二十一世纪国家能源接续地，为全国经济发展提供了能源支持。
二、榆林能源产业可持续发展的制约因素
资源开发利用促进了榆林市的发展，但也给榆林市造成了巨大损失。主要是在资源开发利用中造成的地表塌陷、水位下降、植被破坏和水源、土壤、大气污染现象比较突出，生态环境的问题开始明显显现，对地方经济可持续发展构成隐患。在能源开发建设快速发展的同时，却伴随出现了严重的不可持续发展问题。能源产业结构的不合理，经营方式粗放，经济增长主要靠增加投入、扩大投资规模，资源环境的代价太大。
（一）传统经济增长方式制约了榆林能源产业的科学发展。
首先，能源工业的开采秩序不良，开采设备落后造成能源资源的极大浪费。其次，煤炭、石油工业等能源产业经济增长方式粗放，高投入、高消耗、高污染，低产出、低效益的问题突出，能源产品结构简单，多为初级产品，产品附加值低，产业发展处于较低的水平，没有形成较长的产业链，未形成规模化的产业群。最后，能源工业粗放式的发展模式造成了生态环境的恶化，引发了不可恢复的地下水破坏、煤田的自燃、土层破坏、地面变形与塌陷，植被死亡等环境问题。这些突出的问题，很大程度上制约了能源产业的优化发展，也影响了榆林整体经济与社会的科学发展。
1、资源综合利用率低，能源资源浪费情况严重。资源开发利用方式粗放、生产方式落后，资源利用率低，高消耗、低产出，浪费严重。技术改造能力弱，工艺水平落后，生产矿产品主要为原矿和初级加工品，资源未得到充分合理的开发利用。产业布局不尽合理，目前尚处于能源、原材料为主导的工业化初级阶段，产品附加值较低，还未形成具有明显循环经济特征的大型化工园区，缺少具有引领作用和龙头地位的大型现代化企业。
以煤炭开采为例，榆林煤层埋藏浅，煤矿建设速度快，但由于煤矿布局不合理、采煤方法落后、经营管理不善等种种原因，回采率极低。国家公布的采区回采率薄煤层（0.8－1.3米）为85%，中厚煤层（1.3－3.5米）为80%，厚煤层(3.5米以上)为75%。神木、府谷县区煤层厚度约6－7米，而小煤窑只采2－3米，回采率不到10%，加上技术力量薄弱，一旦巷道管理混乱就予以废弃；由于自燃的原因，一些大矿也只是进行一次开采，6－7米厚的煤层只采4米，最多4.5米，远远低于国家规定的75%以上的回采率。油气开采方面，榆林油气储层具有低孔、低压、低渗透特点，地质结构复杂，非均质性极强，不仅开发难度大，而且单井产量低。新疆一般油井的采收率能达到40%，而在榆林，只有一部分油井的采收率较高，能达到20%以上，很大一部分油井的单井日产量为300－400公斤，采收率只有10%左右。目前，靖边和榆林的天然气地质储量采出程度也仅为8%左右。由此可见，榆林能源开发中的浪费的确是触目惊心的。
2、环境及生态破坏严重。榆林对煤炭资源的掠夺式开采和高耗能、高污染企业的大量存在，使矿区环境日益恶化，环境污染及生态破坏非常严重。主要表现在各种废气排放形成的空气污染，各种泄漏及排污形成的对地表、地层及地下水的污染，矿区的大面积塌陷和地下水位大幅下降，土壤沙化、盐碱化、荒漠化、植被覆盖差、水土流失、噪声污染、干旱严重等，并且对下游生态环境也造成了很大影响。由于榆林煤层浅及多采用房柱式采煤的特点，有关部门预计，随着开采时间的延长，若干年之后榆林采煤区地表塌陷面积也将会随着不断扩大。生态环境破坏是严重制约可持续发展的关键因素，一些企业在能源开发过程中片面追求经济利益，忽视环境保护，使环境问题日益突出，给人民群众的生命财产安全造成损失，使当地经济发展蒙受了一定程度的不良影响，采空区、塌陷区面积很大，致使损毁房屋、耕地、林地、草地面积较大，这一状态仍在延续，水源受到污染，使有些地方的农民丧失了基本生存条件。目前的环境治理仅在减排和污染的治理，生态的维护与治理尤其是土地的塌陷基本处于一种听之任之的状态。主要表现在以下四个方面：
一是矿区生态环境问题。能源矿产资源开发和近年来建设速度不断加快、规模不断扩张，使得榆林生态环境问题越来越突出，有可能使不可逆转的资源枯竭和生态环境恶化提前出现。榆林能源矿产资源开发利用供给各大城市以清洁燃料(石油、天然气)和能源(煤炭、电力)，而能矿资源开发过程中的环境污染和生态破坏及其损失却长久的留给了榆林当地。
二是废水、废气超标排放，环境污染严重。煤矿生产能力成倍增长，但矿井废水不经处理，长期超标排放。全市现有电石铁合金、兰炭生产企业的废气大多是直接排放，造成空气污染。拉煤车辆、运油车辆造成的道路扬尘污染十分严重。
三是回采率低，超设计能力开采，加速了地质环境的破坏。煤炭企业超设计能力开采成为普遍现象，吃肥丢瘦、采厚弃薄(层)、挖浅(层)甩深、采大弃小，掠夺式开采的问题比较突出。石油的回采率也仅有20—30％，浪费惊人。
四是水资源破坏严重。榆林属干旱、半干旱大陆性季风气候，降水少，空气干燥，蒸发强度大是榆林最为显著的气候特征。随着基地建设步伐的加快，地下资源的大量开采，地表、地下水大面积泄漏，产生了各种水环境问题。神木县煤炭埋藏浅，煤层厚，煤矿开采过后，很容易造成地下隔水层破坏，从而引起区域性地水泄露，地下水位下降和采煤区地下水均衡系统遭受破坏。目前，已导致不少井泉下漏、淤坝干涸、树木枯死，矿区村庄普遍发生水荒。
（二）不合理的制度安排制约了榆林能源产业的健康发展。
1、开发主体多元化，掠夺式开发倾向明显。由于我国能源短缺的现状及国家对榆林能源开发整体规划不是很到位，致使作为我国能源重化工基地的榆林在能源开发中存在诸多问题，其中最主要的就是开发主体多元化及由此产生的掠夺式开发问题。目前榆林能源开发中，既有代表国家的各类型能源开发公司，又有省市县级的地方性开发公司，更有一大批私人投资开发者，开发主体的多元化以及管理上的不到位，逐渐形成了“谁占有、谁开发、谁受益”的能源开发格局，这样也就直接导致了“遍地开花”的掠夺式能源开发现状。而煤炭、石油、天然气等能源资源的不可再生性决定了这种掠夺式开发是榆林能源开发可持续发展的最大威胁。
2、财税分配体制不合理，利益及社会矛盾凸显。当前的税收分配体制，使榆林能源开发利益过多流向中央企业及上级财政。一方面，占到开采量一半左右的大型天然气和煤炭企业均为中央企业，其注册地在北京、上海等大型城市，根据现行税收政策，其应交的地方税种大都交给了注册地，当地税收收入很少。另一方面，地方企业贡献的财政收入中 2/3都上缴中央和省级财政，当地财政收入只占1/3左右，以2013年为例，榆林市668.7亿元的财政收入中，地方财政收入只占260.7亿元。 这种财税分配体制的结果是榆林虽然是我国的能源重化工基地，却仍然不能从根本上脱贫，比如榆林市作为陕西财政收入大市，其12个县（区）有7个县（米脂县、佳县、绥德县、吴堡县、子洲县、清涧县、横山县）是国家级扶贫重点县，农民人均纯收入还达不到全省平均水平，贫困人口全省最多。这种状况导致了榆林在能源开发过程中出现了比较严重的中央与地方、地方与地方之间的一系列利益及社会矛盾，进而也影响到了榆林能源开发的可持续发展。
3、榆林市地方资源占有量不足，后续发展困难。2013年，陕西生产煤炭4.93亿吨，仅次于山西、内蒙古，稳居全国第三。 而在整个陕西煤炭经济中，榆林又是重中之重，该地区煤炭产量去年达到3.39亿吨，榆林与内蒙古鄂尔多斯、山西朔州并称中国的“煤炭金三角”。目前榆林全市矿区已进行探矿权登记的井田项目有60个，勘查面积7170.18平方公里，属榆林市登记探矿权井田有6个，勘探面积315.4平方公里，井田项目、勘探面积分别占10%、4.4%，榆林市地方资源占有量少之甚少，数年后无煤可挖绝非危言耸听。
三、榆林能源产业优化发展的政策建议
能源的可持续利用是指为保持或延长能源的生产使用性和能源基础的完整性，使能源能够永远为人类所利用，不至于因其耗竭而影响后代人的生产和生活。人类对能源的开发利用就是为了满足经济发展，提高人类生活质量和福利水平。可持续发展最终目的就是人与社会的发展，而社会发展的前提基础是经济发展，经济的可持续发展又依赖于资源、环境的可持续发展。
（一）调整水资源的管理体制，化解水资源短缺制约能源产业发展的瓶颈问题。
榆林市地处我国西北干旱半干旱内陆地区，地表水和地下水资源都非常紧缺，造成缺水偏大的主要原因，主要是煤炭、电力、化工、石油气田的规模开采，另一个主要原因是生态环境用水有较大需求。随着榆林能源化工基地的建成，水资源短缺问题更加突出，全市生产用水量占总用水量的91.44％。概而言之，水资源问题已成为严重制约能源化工基地的建设和发展的最大瓶颈。针对榆林市特殊的地理环境，供水水源规划必须在保护生态环境前提下，对当地水资源合理开发、高效利用，以水资源可持续利用支持能源化工基地的可持续发展，努力遏制生态环境不断退化的局面。
榆林市在破解水资源瓶颈问题上初步取得成效，水源工程建设步伐加快，水土流失综合治理成效明显，水生态环境建设深入推进，资金和政策扶持力度加大。目前，榆林市虽然成立了水务局，但水管理体制仍是部门分割，不利于供水、排水、治污、回用的统一管理，这种分散管理的模式，使水资源的开发利用形成各自为政、条块分割的局面，影响了水资源的合理开发、利用、节约、配置、治理和保护的有机统一，制约了能源化工基地的高速发展。水利资金投入机制尚未适应市场经济要求，投资力度与水利作为国民经济基础产业的地位不相称。各种水源、各类用水户及不同时期的用水水价体系存在一定程度的不合理性，不能较好地起到鼓励节约用水、高效用水的经济杠杆作用。要继续加大水源工程建设力度，因地制宜发展小型水利，加强农村水利基础设施建设，做好长远规划和过渡应急供水工程。
（二）加大科技产业化的基础设施建设，推行清洁生产。
榆林煤被称为“环保煤”、“优质煤”、“洁净煤”，其最大的优势就在于“特低灰、特低硫、特低磷、中高发热量”。随着国际国内新型煤化工产业日益成熟，许多各具特色和优势的煤转化技术不断被应用于工业生产，榆林煤作为环保煤，也将会有着更加广阔的市场前景。新技术是煤炭产业提质转型的先导和发展动力，2014年榆林煤博会除传统的煤炭采掘、勘探、运输、洗选等技术外，着重展示了节能减排、油气及石化、风能太阳能、循环经济链等助力产业提质转型发展的前沿技术。
技术是实施可持续发展的重要保障，其包括资源勘探技术进步、资源开发利用技术、节能生产技术等。发展循环经济就是要通过采用和推广无害或低害新工艺、新技术，降低原材料和能源消耗，实现低投入、高产出，低污染、低排放的生产。科技产业化环境建设是国家创新体系建设的重要组成部分，对促进我国科技成果转化，科技产业化，促进经济结构调整和产业结构优化升级具有重要意义。主要从以下四个方面入手：第一、进行科技体制改革。通过体制改革，为科技产业化发展创造有利条件，能显著增强科研机构自主创新能力及向企业的辐射能力。第二、建立健全有关科技产业化的政策法规。出台了一系列旨在促进科技成果转化、科技产业化的政策法规，这些政策法规在为科技产业化创造良好的外部环境和内在机制方面起着越来越重要的作用。第三、进一步加强了科技产业化的基础设施建设，大力发展了科技中介服务体系。如生产力促进中心、各类科技咨询机构等等。第四、切实加大了科技资金投入。科技经费是科技事业发展的保障，科技进步促进生产力，政府对科技经费和科技奖励的突破性增长，是科技工作稳步发展的基本保障。
从政策层面看，党中央对全面深化改革作出总体部署，榆林上升到《全国资源型城市可持续发展规划》等7个国家级规划发展战略，省委、省政府出台了进一步支持榆林持续发展的新“27条”政策，这些有利因素将有效激发榆林的发展潜力。把主动转型作为稳中求进的重中之重，充分发挥投资的关键作用，着力围绕煤炭做转化、围绕转化做规模、围绕规模深加工，加快培育具有榆林特色的现代产业体系，打造能源化工基地升级版。优化投资，促进投资合理增长和结构优化，强势推进超百亿元重大能化项目建设，谋划招引一批事关榆林市转型发展的高端化工项目。鼓励、支持、引导非公经济发展，坚持权利平等，机会平等、规则平等，发掘民间投资潜力，激发非公经济活力和创造力。优化产业，构建以煤炭中低温干馏推动煤制烯烃、煤制芳烃、煤制油、煤盐一体化发展得“一推四”特色煤化工产业体系。把优化生态改善环境作为稳中求进的重要保障，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，加快建设人与自然和谐发展的美丽榆林。用制度完善保护生态环境，加快建立系统完整的生态文明制度体系，划定生态保护红线，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度。用绿色经济优化生态环境，加快建设国家级循环经济试点市，将生态效益和经济效益相结合，推进资源循环式利用、产业循环式耦合、区域循环式开发，促进生产空间集约高效、生活空间宜居舒适、生态空间山清水秀。
（三）保持适度的开发规模，实现能源资源的人性化利用。
可持续发展是兼顾资源开发与环境保护的发展观，要实现经济社会的可持续发展，就要研究环境的承载能力，做好环境保护，实现资源的永续利用。只有实现了适度开发规模和资源的人性化利用，才能使可再生资源的消耗速度不超过其自身的恢复速度和外界物质能量的补充速度，做好环境和资源的保护工作；只有实现了适度开发规模和资源的人性化利用，才能有效防止“寅吃卯粮”现象，为子孙后代对不可再生资源的永续利用着想，可持续发展才能得以实现。
保持适度开发规模，实现能源资源的人性化利用，对于榆林能源开发实现可持续发展具有重要意义。首先，必须有效控制开发规模，使之保持在一定的水平上，为此，除了要对中小煤矿进行关、停、并，减少中小煤矿对整装煤田的破坏及自身在开采过程中的浪费之外，还应严格控制新增开发能力上马，并建立相应的审批制度，只有具有相当实力和开采资质的公司才有资格进行新增项目的开发，以实现能源资源的高效利用。其次，要做好环境治理和生态恢复工作，以促进能源开发与环境承载能力的协调发展，一方面应建立“谁开发，谁治理”的管理原则，由各开发主体做好采空区的回填、植被的修复等工作；另一方面，应从财税分配体制改革入手，适当加大地方财政收入，并可开征资源开采税、环境及生态治理税等特别税种，并以地方政府为主体，从宏观角度全面实施环境治理及生态恢复专项工作，并将治理结果纳入考核地方政府及官员的考核指标体系，以加大环境治理及生态恢复力度。
目前，榆林煤炭资源回采率普遍比较低，一般在30％左右，资源浪费较大。建议采取对神府矿区、榆神矿区、榆横矿区科学规划、合理布局，有重点、有次序分阶段、分步骤有序开发，保护资源有序开采。对不可再生资源进行有限开发，要牢固树立珍惜资源意识，二十一世纪是能源资源大战的年代，按目前世界石油储量和需求情况计算，50年后，石油将会枯竭，而煤炭储量仅可满足人类200年的需求，日本等能源资源稀缺的国家，进口大量煤炭，填入大海，作为战略资源储备起来，未来能源的重要性可想而知。
综上所述，通过有效遏制乱采现象，减少资源浪费，在思想上树立能源资源节约意识，并相应加大环境治理及生态恢复力度，从而真正实现能源开发与环境承载能力的协调发展，实现对资源的人性化利用，延长能源开发时间，使榆林实现能源的科学开发、健康发展。
参考文献：
1、《榆林市煤炭资源分布》，2012年1月5日，中国煤电网。
2、《榆林市矿产资源概况》，2013年2月8日，榆林市国土资源局。
3、2013年榆林市政府工作报告，榆林市政府门户网站。
4、《生产煤矿回采率管理暂行规定》，2012年12月9日。
5、2013年榆林市政府工作报告，榆林市政府门户网站。
6、《国家贫困县名单》，2012年3月19日，国务院扶贫领导小组官方网站。
7、《2013年陕西产煤4.93亿吨居全国第三》，2014年1月3日，《人民网》。
8、《陕西省国土资源厅2012年探矿权年度检查结果公告》，2013年7月12日。
9、《榆林煤博会转型 主推环保节能产品》，2014年9月3日，《华商报》。