依法推进榆林农村土地流转的调查与思考
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［内容提要］ 农村土地问题是农民增收、农业发展、农村稳定的前提和关键，正确处理好农村土地问题是实现农业稳定可持续发展的重中之重。党的十八届三中全会、四中全会、中央一号文件对农村土地问题都有明确要求。在这样的背景下，研究依法推进榆林市农村土地流转问题具有重大的现实意义。由此，本文以第一手调研资料为依据，对榆林市农村土地流转进行了深入探讨，通过对榆林市农村土地流转现状、特点，土地流转工作中存在的突出问题进行分析，提出了依法推进榆林农村土地有序流转的对策建议。
关键词：依法推进 榆林土地流转 调查思考
农村土地问题是农民增收、农业发展、农村稳定的前提和关键，正确处理好农村土地问题是实现农业稳定可持续发展的重中之重。党的十八届三中全会和四中全会对我国农村土地问题都有明确的顶层设计。2015年中央一号文件指出：“在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市及宅基地制度改革试点。制定缩小征地范围的办法。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管机制。依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制。加强对试点工作的指导监督，切实做到封闭运行、风险可控，边试点、边总结、边完善，形成可复制、可推广的改革成果。” 这是党的十八届四中全会“依法治国”思想在农村领域的具体体现。在这样的大背景下，调研榆林市农村土地流转问题就尤为重要。据此，榆林市委党校经济教研室就依法推进榆林农村土地流转这一重大课题，于2014年底，深入榆阳区、靖边县、米脂县的近40个乡镇和村，20余个规模化经营主体进行实地调研，并针对存在的突出问题，提出了相应的对策建议。
一、榆林市农村土地流转现状分析
（一）基本情况
榆林市位于陕西省北部，辖1区11县、176个乡镇、5474个行政村。截止2014年6月底，全市农耕地资源总量为1546.2万亩，旱耕地1315.2万亩，农户家庭承包经营耕地面积约900万亩，流转面积近192万亩，占全市家庭承包耕地总量的21%。据有关资料显示，全国农村流转的土地经营权总面积为3.8亿亩，占全部农民承包地总面积的28.8%，可见榆林市农村土地流转率（流转地面积占耕地面积的比率）低于全国平均水平。
（二）榆林市农村土地流转的特点
根据调研情况分析，目前榆林市农村土地流转主要呈现以下特点：
1、土地流转规模小，撂荒现象严重。调研数据显示，被调查的40个乡镇平均土地流转率约为13%，1/3以上乡镇土地流转率低于5%。所以榆林市土地流转的总体水平较低，规模较小。此外，数据还显示，榆林市这些乡镇耕地平均撂荒率为7%，受耕地地形、质量等因素影响，南部山区土地撂荒率普遍高于北部风沙草滩区，白于山区耕地撂荒率明显高于全市平均水平。
2、规模化经营主体与农户个体为土地流转的主体。农户流转土地主要有两大类，其一为农户之间互相委托、代种，这种流转通常没有流转费用或只约定象征性费用；其二为农户将土地流转给规模化经营主体，这种类型的流转通常会给土地流出方带来一定的收益。规模化经营主体以农业大户、家庭农场、农业合作社为主，农业企业和农业示范园区也是土地流转的重要构成主体。根据调研数据，截至2014年6月底，榆林市农村土地流转中，农业大户和家庭农场流转规模占总流转面积的70%以上，农业合作社流转土地近30万亩，占比约15%，农业企业（8%）和农业示范园区（5%）次之。
3、全市土地流转形式主要有转包、转让、互换、出租、股份合作等，土地流转以自发流转为主。调研数据显示，在有记录的土地流转中，这些乡镇转包占36％，互换占20％，出租占17％，转让、入股、亲戚间相互委托等占27％。而其中57%的土地流转是完全自发的，38%的流转靠村或镇政府组织实现，5%的流转通过中介组织协调达成。
4、土地流转后大部分未改变土地用途，流转用途主要是耕种和养殖。调查显示，这些乡镇65%的土地流转后用来发展种植业（42%）和畜牧养殖业（23%），农业企业经营用地占14%，宅基地建设和农村公益建设用地比例各为11%和3%，而其他用地（7%）则主要用作发展山地果园等。
二、榆林市农村土地流转工作存在的突出问题
当前，榆林市农村土地流转中存在的突出问题主要表现在如下方面：
（一）中央1号文件等政策宣传不够，农民对土地流转存在误解和疑惑。由于政策宣传不够广泛深入，不少农民对土地流转的法律、政策不甚了解，认为土地流转就是对承包地的重新调整，土地流转出去，政策一变就会失去承包权。多数农民小农经济思想意识严重，满足于守土经营，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权。特别是国家取消了农业税，实行种植补贴等惠农政策后，农民更不愿意轻易放弃土地，这直接影响了土地的流转和有效利用。
（二）有些土地政策缺乏灵活性，不利于土地流转工作推进。土地承包期三十年相对固定，“增人不增地，减人不减地”的政策使得人地矛盾凸显。农业补贴中惠农补贴原则上是谁种地补给谁，但事实上所有的补贴款项直接打到承包土地农民的账户上，造成了部分农民所承包的土地虽然撂荒但仍旧享受国家农业补贴的状况。补贴政策失去了其本意，有限的农业补贴资金并未发挥其激励农民的作用，相反在一定程度上还阻碍了土地流转。
（三）土地流转程序不规范，农户法律意识薄弱。按照有关文件规定，土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。而目前由于政府引导服务缺位，农户法律知识淡薄，榆林不少地方农村土地流转程序不规范，存在随意性和不稳定性。不少县（区）农村土地流转普遍存在“三多三少”现象：即私下流转的多，组织流转的少；委托代耕的多，转包、转让、互换的少；口头协议的多，文字协议的少。委托代耕的土地流转绝大多数没有签订合同，有的即使签了合同，但内容不完整，权责关系不明确，这对适度规模经营者的经营造成了一定的隐患，经营者权利得不到保障。如米脂县曾经出现农业大户果园经营有成果后，当地农民抢收果实的事件。在合同内容方面，存在与法律相违背的条款，《土地承包经营权法》规定，流转的期限不得超过承包期的剩余期限，但调研显示，仍存在大量写入合同的超过承包期的流转期限。
（四）土地流转管理机构及服务体系不健全。表现为：第一，土地流转管理服务落后。被调研的乡镇中，70 %以上的乡镇在土地流转中没有专设的土地流转机构，没有专人负责农村土地工作，土地流转工作主要靠村委会干部开展。90%以上的乡镇在土地流转中没有专门的土地流转中介，土地流转全凭农民自发进行，土地流转缺乏行之有效的实施方案。组织管理缺位成为制约农村土地流转的一大因素。第二，缺乏有效的矛盾纠纷调节机制，调研显示，只有少数的乡镇有专设的人民调解委员会，大多数乡镇的土地流转纠纷仅仅靠村委会和乡镇干部劝说调解。第三，经费支持难以跟进。调研显示，85%的乡镇没有土地流转专项经费支持。而据查证，陕西省农业厅、财政厅关于鼓励农村土地流转有关政策中进行了专门的奖励规定，榆林市政府财政每年有1000万元土地流转专项资金，部分县区也制定了相应的奖励政策，但相关经费落实情况欠佳。
另外，我们在调研过程中发现，榆林市农村土地流转中还存在这样一些困境：第一，存在大量土地撂荒与土地流转困难并存的局面。由于务农收入低导致大量农民放弃土地外出务工，土地撂荒严重。在被调研的40个乡镇中，有1/5乡镇外出务工人数超过从事农业生产经营的人数，农村人口空巢化，留在农村的人口以老年人为主，土地利用率急剧下降。同时，农民害怕政策有变化，宁愿土地撂荒也不愿流转，再加上农业本身自然风险大，收益难保障，从而导致大量撂荒的土地流转困难；第二，现有土地条块化分割严重，给土地流转带来诸多难题。第二轮土地承包结束后，均衡土地的优劣，农村各家各户分到的土地分散多处，一块土地可能由数家农户分包，这给农户务农带来不便，也增大了规模化经营主体流转土地的难度，在一定程度上制约了土地大规模流转；第三，土地流出农民利益保障不足。政府支持规模化经营，对经营主体予以政策上的倾斜和支持，对土地流出的散户利益保障机制不明确。农村社会保障机制不健全的情况下，农村土地对农民来说具有社会保障、就业、收益等功能，这客观上造成农民不愿流转土地。调研显示， 90%的农民视土地为最基本的生活保障而不愿流转。
三、依法推进榆林市农村土地流转的对策建议
为了依法推进榆林市农村土地有序流转，笔者提出如下对策建议：
（一）广泛开展土地流转政策法规的学习和宣传
农村土地流转工作涉及面广，工作量大，情况复杂，利益关联多，因此，各级党委政府部门要高度重视，做好宣传教育工作。一方面，要着力培养懂法、会用法并且了解农村实际的村镇干部，加大对村镇干部进行农村土地工作法律法规的教育培训。另一方面，要采取多种形式，组织干部群众认真学习中央1号文件精神，加大政策宣传力度，进一步深化其对农村土地流转的认识。通过学习宣传使广大农民能深刻认识，解决“三农问题”的关键是发展现代农业，主要抓手就是土地流转。同时也使广大农民从思想观念上了解土地流转的法律权限、政策规定和重要意义，为土地适度流转打下坚实的思想基础。
（二）优化农业补贴制度，发挥农业补贴的激励作用
土地流转过程中，改革农业补贴制度是个重要的抓手，要积极探索农业补贴同粮食生产挂钩机制，强化“精准补贴”，要把有限的资金用在刀刃上。在粮食直补政策落实中，探索按照种粮面积多少发放补贴，以此有效发挥农业补贴的激励效应。对于撂荒土地又不愿流转的农户，探索不予补贴甚至倒罚机制。当然，农业补贴改革是一个逐步渐进的过程，正如习总书记所说“我们要有历史的耐心”。
（三）规范农村土地流转的法律程序，为土地有序流转夯实法律基础
土地流转中必须使用省农业厅发布的合同范本，签订规范的土地流转合同，明确双方的权利义务，对流转期限、地块界限、流转费用、流转后土地原有的政策性粮食补贴等财产性收入的归属等关键构成要素，要明确写入合同，并确保相关条款符合法律规定。各乡镇要尽快落实登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记，把握好土地流转过程中的关键环节，使土地流转的各环节符合法律要求，从而减少土地流转中的纠纷问题。
（四）建立健全农村土地流转管理服务机构
土地流转工作重点在乡镇，有必要在乡镇建立专门的土地流转交易仲裁管理机构，有效保障土地流转工作顺利开展，引导土地流转市场良性发展。土地流转程序中涉及一些流程和法律问题需要政府专门机构提供服务，予以指导和规范。健全的土地流转服务机构有利于农村土地适度流转激励政策的落实。
（五）健全完善支农政策体系，加大财政、金融支持力度
市委市政府应尽快制定出台一些支农政策，建立有利于土地流转、有利于农业规模化生产、有利于美丽乡村建设的强农惠农富农政策体系；要强化财政扶持，建立市、县区分级负担的农村土地承包经营权流转专项奖励扶持基金；要加大金融支持，落实农村土地承包经营权抵押、担保权能，设立农村土地承包经营权抵押、担保风险基金，鼓励引导金融机构创新对土地流转规模经营主体的金融产品和金融服务，全面推开农村土地承包经营权抵押、担保贷款工作；要加强风险管控，建立农村土地流转风险金保障机制。
（六）积极推广土地细碎化整合办法
面对土地条块分割严重影响流转的现状，榆林市部分乡镇进行了诸多有益的探索，其中土地细碎化整合不失为一种好做法。细碎化整合是通过土地互换，将各户承包的土地集中成片，这不仅有利于农民自己耕种，也方便土地大面积流转，同时为正在进行的土地确权登记工作打好基础。土地细碎化整合是克服土地条块分割的有效手段，在推广的过程中要结合各县区实际来开展。
（七）切实保障不同主体的利益，建立良好的农业大户与散户之间的利益分配机制
一方面，要大力培育新型农业经营主体。目前“空壳村”和农业生产人员老龄化突出，谁来种地已成为现代化农业发展的重大问题，家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体是农村土地流转的重要载体，是解决这一问题的关键。要大力鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，在政策上要予以适当倾斜；另一方面，也要保障散户利益，确保其土地流转出去后的经济来源。在获得土地租金的同时，尽量为这些农民提供更多工资性收入来源。要结合榆林的实际情况推广好做法。比如，农业企业、家庭农场与当地农民的合作中，应优先雇佣土地流出农民，增加其工资性收入；在较规范的农业合作社中，农民可以土地入股成为社员，获得土地所产农作物的销售收入、合作社分红、在合作社打工的工资收入等。榆林市应在适度规模化经营中积极探索各种流转合作机制，在实现共赢中发展农业。同时要健全完善农村社会保障制度，为农户免除后顾之忧。
总之，农村土地承包经营权流转问题不仅是解决农村经济发展的根本问题，而且它是关系到全面建成小康社会的重大问题。依法推进农村土地承包经营权健康有序流转，对优化配置农村土地资源，稳定和发展农村经济，推进我国农业现代化进程，都具有重要的现实意义。但是，由于农村土地权利本身的复杂性，以及农村土地承包经营权流转作为较为新生的社会现象，进入人们研究视野的时间不是很长，也由于其他社会因素的制约，对农村土地权利流转这一问题的研究还有待于我们在理论和实践中进一步深化。党的十八届四中全会指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。因此，随着新一轮农村土地制度改革的深入推进，改革所涉及的法律法规修订和制定将成为当前工作的一大重点。
参考文献：
［1］陈锡文. 农村土地制度改革不能突破三条底线［J］. 国土资源导刊, 2013, (12):38-39.
［2］ 王晓雯. 榆林市农村土地承包经营权流转现状及对策［J］. 现代农业科技, 2012, (11):340-341.
［3］ 榆林市决策咨询委员会三农组.关于如何推进农村土地流转的调研报告. 2014-06-27/2015-04-13.